4.1 Points de vue sur les rôles des gouvernements

En 2005, des représentants des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux du Canada ont mis la dernière main au Cadre national d’adaptation au changement climatique, qui décrivait les rôles des gouvernements en matière d’adaptation et les domaines propices à la concertation intergouvernementale sur cette question. Bien que le document n’ait pas été adopté dans le cadre d’une politique fédérale, le processus et son contenu ont eu une influence sur les plans et stratégies subséquents des administrations provinciales et territoriales. Les rôles génériques que ce cadre propose pour les gouvernements demeurent valables et utiles. Ils se répartissent en deux grandes catégories : le rôle d’adaptateur et le rôle de facilitateur[52].

À partir de ces rôles, le tableau 13 illustre la gamme de leviers dont les gouvernements disposent pour aller de l’avant sur la voie de l’adaptation. Il met en lumière l’importance de la collaboration pour la promotion de l’adaptation. L’adaptation est un enjeu horizontal qui a une pertinence directe et indirecte pour plusieurs domaines du développement durable et qui nécessite de l’information de plusieurs types, provenant d’un éventail de sources et de disciplines et répondant à des besoins variés. Pour un enjeu donné, l’adaptation des infrastructures par exemple, un palier de gouvernement peut servir aussi bien d’adaptateur que de facilitateur de l’adaptation; son rôle dépend du mandat et des obligations de ses ministères et services.

Dans les domaines de compétence et d’intérêt communs, il est essentiel de cultiver l’engagement et la collaboration, de l’échelon politique le plus élevé jusqu’à l’échelon local. On peut citer comme exemples de démarches concertées envers l’adaptation, le processus de planification de l’adaptation des collectivités qui se déroule au Nunavut; le partenariat établi entre BC Hydro et le gouvernement de la Colombie-Britannique pour enrichir les données hydrologiques et les données sur les tendances; les consortiums de recherche multipartites tel Ouranos; les Initiatives de collaboration pour l’adaptation régionale du gouvernement fédéral [53] et son partenariat avec le gouvernement du Yukon en vue de développer une capacité régionale en élaboration de scénarios de changements climatiques. La collaboration au-delà des frontières géopolitiques a de l’importance pour la mise en commun des connaissances, la résolution des préoccupations en matière d’équité et la promotion de la résilience des systèmes intégrés, ce qui comprend les écosystèmes et les secteurs économiques intégrés.

Tableau 13 : Rôle du gouvernement dans l’adaptation
Gouvernement comme adaptateur		Comportement et état souhaités : Gestion efficace des risques relatifs au changement climatique, par exemple — en acceptant les impacts et en supportant les pertes en partageant les pertes en assurant la prévention des impacts négatifs en augmentant la compréhension (risques et réactions) en exploitant les possibilités Amène à des systèmes humains et naturels qui résistent mieux au climat changeant
Intendance	La terre Le capital naturel L’infrastructure matérielle Les questions transfrontalières
Élaboration et application de politiques/fourniture de biens et services publics	Bien-être social, économique, environnemental, culturel – Exemples de domaines de politique : protection des côtes et contre le danger d’inondations, gestion des catastrophes, santé, sécurité, ressources naturelles, écosystèmes, gestion de l’environnement, préservation de la culture et de l’héritage, innovation; commerce; développement économique; développement international Exemples de biens et services publics : surveillance et observation environnementales à long terme (par ex. : hydrologie, météorologie, pergélisol); sciences climatiques et modélisation; sciences naturelles et sociales; inventaire des biens construits par l’homme et du capital naturel
Gouvernement comme facilitateur
Données et information	Information fiable et de grande qualité sur les impacts du changement climatique; vulnérabilité régionale/sectorielle; tendances sociales et économiques Outils pour appuyer l’évaluation du risque, planification et prise de décision
Institutions	Exemples : règles de responsabilité; règlements, permis, codes et normes, lignes directrices, processus de planification de l’utilisation des terres, marchés, taxes
Incitatifs financiers	Exemples : subventions au secteur privé pour la recherche et le développement, micro-financement
Leadership par l’exemple	Démonstration des processus, techniques Approvisionnement (pour stimuler la création de marchés)
Fourniture de « filets de sécurité »	Attention axée sur les populations vulnérables, par ex. : meilleur accès aux mécanismes de répartition du risque, renforcer les réseaux non officiels

Sources : Groupe de travail intergouvernemental sur les impacts et l’adaptation liés aux changements climatiques (2005), Stern (2006), Conference Board du Canada (2007), GIEC (2001), après Burton (1996).

4.2 Les rôles des gouvernements dans dans le Nord canadien canadien

L’adaptation aux effets de l’évolution du climat nécessite une coopération de tous les paliers de gouvernement – local, autochtone, territorial et fédéral – dans le Nord canadien. Toutefois, la délimitation des rôles et des responsabilités pourrait se révéler une tâche ardue[54]. Comme nous l’avons vu au chapitre 2, les systèmes de gouvernance de la région en sont à des stades de développement variés. Les enjeux intergouvernementaux tels que les chaînes de responsabilité, la reddition de comptes, la représentation et les capacités humaines et financières demeurent flous dans certains cas. À eux seuls, les enjeux relatifs à la capacité subordonnent le succès de toute nouvelle règle ou procédure instaurée dans le Nord canadien aux relations officielles et informelles entre les divers ordres de gouvernement.

Comme nous l’avons déjà souligné, une approche efficace de l’adaptation consiste à prendre en considération les risques climatiques dans les processus de planification et de prise de décision existants. Cela suppose que des processus de planification et de décision efficaces sont déjà en place et que les rôles, les responsabilités et les droits fonciers sont clairs pour les intervenants mis en cause. Bien que ce ne soit pas nécessairement le cas dans le Nord canadien, tous les ordres de gouvernement ont intérêt à développer et valoriser les institutions, à préciser le cadre réglementaire et à consolider les relations intergouvernementales pour la promotion des objectifs d’envergure locale, régionale et nationale. Bien que ce processus nécessite vraisemblablement d’importantes ressources humaines et financières, il offre aussi une occasion de prendre en compte les conséquences de l’évolution du climat dans la négociation et la mise en oeuvre des ententes et dans la mise en place de nouvelles institutions, de relations de travail et de partenariats. Dans certains cas toutefois, les peuples autochtones pourraient considérer comme des changements culturels inacceptables les stratégies d’adaptation au changement climatique telles que le déménagement de collectivités ou l’abandon d’activités traditionnelles de chasse et de pêche.

Les gouvernements et organismes de réglementation actifs dans le Nord canadien sont susceptibles de jouer plusieurs rôles génériques énoncés au tableau 13, ce qu’ils font d’ailleurs déjà dans certains cas. Cependant, les contraintes de capacité et la concurrence entre les priorités pourraient constituer des obstacles à l’examen stratégique des politiques et des plans, à l’élaboration et au déploiement de mesures visant l’adaptation des infrastructures au climat, à la diffusion de données pertinentes pour l’adaptation, à l’offre de mesures d’incitation ainsi qu’à l’adoption et à l’application de règlements axés sur la gestion des risques climatiques. La coordination et la coopération intergouvernementales sont essentielles à une gouvernance efficace et effective, à l’élimination des chevauchements et des dédoublements, à la prestation optimale des programmes et des services pour tous les résidants et à la clarté des chaînes de responsabilité.

Le cadre réglementaire de l’exploitation pétrolière et gazière dans les Territoires-du-Nord-Ouest, au Nunavut et dans la zone extracôtière de l’Est de l’Arctique donne une indication de la collaboration intergouvernementale actuelle et des limites de la capacité à répondre aux besoins d’adaptation. L’Office national de l’énergie (ONE) a des responsabilités de nature réglementaire à l’égard de l’exploration et des activités pétrolières et gazières dans une grande partie des territoires du Nord canadien. Les autorisations et approbations de projets d’exploration et de production pétrolières et gazières dépendent des résultats d’évaluations environnementales dont le processus dépend de l’emplacement du projet. Ces processus d’évaluation environnementale sont supervisés par une série d’organismes de réglementation : l’Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie, l’Office des terres et des eaux des Gwich’in, l’Office des terres et des eaux du Sahtu et l’Office des terres et des eaux du Wek’eezhii dans les Territoires du Nord-Ouest, et la Commission du Nunavut chargée de l’examen des répercussions au Nunavut. En général, le promoteur doit prendre en compte les effets du changement climatique sur son projet dans son évaluation environnementale. Malgré la reconnaissance du rythme rapide des changements environnementaux qui surviennent dans cette région et les préoccupations qu’il suscite, la réponse aux besoins d’adaptation pose des problèmes à l’ONE, ainsi qu’aux administrations territoriales et autochtones.

L’encadré 5 illustre les perceptions des parties prenantes du Nord canadien quant aux rôles et responsabilités possibles des gouvernements pour la promotion de l’adaptation dans la région, d’après une recherche qualitative menée par la TRNEE.

ENCADRÉ 5: Les parties prenantes du Nord ont des points de vue variés sur les rôles et responsabilités des gouvernements pour la promotion de l’adaptation dans le Nord canadien
Dans le cadre de son Programme stratégique d’adaptation au changement climatique, la TRNEE a commandé une étude sur le rôle des gouvernements en matière d’adaptation, tout particulièrement dans le Nord canadien. Dans ses travaux l’équipe de recherche a notamment réalisé des entrevues téléphoniques auprès des intervenants du Nord en avril 2007. Le format d’entrevue consistait en une série de questions ouvertes portant sur les rôles des divers ordres de gouvernement. Les résultats cumulatifs des entrevues sont présentés ci-après. Ces résultats ne sont pas statistiquement représentatifs des populations du Nord. Ils donnent une indication de la perception des résidants du Nord sur la question au moment des entrevues.
Réponses à la question : « Quels devraient être les rôles et responsabilités principaux du gouvernement fédéral pour la promotion de l’adaptation au changement climatique dans le Nord?» Faire preuve de leadership Fournir une aide financière Financer la formation et le renforcement des capacités par le biais de partenariats Aider les gouvernements autochtones à renforcer les capacités et à développer les ressources humaines d’adaptation Transférer l’information aux territoires pour les aider à éduquer le public Réaliser des recherches et des modélisations (climatiques) Veiller à ce que l’information sur le climat soit disponible, accessible et à jour Mettre en place des pratiques exemplaires Établir un programme de réglementation Réunir, coordonner, coopérer, parler avec nous Jouer un rôle indépendant et habilitant	Réponses à la question : « Quels devraient être les rôles et responsabilités principaux des gouvernements territoriaux pour la promotion de l’adaptation au changement climatique dans le Nord?» Renforcer les capacités à l’interne, puis éduquer le public nordique Prouver leur volonté d’agir: en augmentant la dotation en personnel et les budgets consacrés aux problèmes d’adaptation; en révisant les stratégies d’adaptation au changement climatique Faciliter l’action communautaire; par exemple, élaborer des modèles d’adaptation à l’intention des communautés Participer davantage aux initiatives en cours (p. ex. les projets d’adaptation du Conseil de l’Arctique) Établir des partenariats intergouvernementaux	Réponses à la question : « Quels devraient être les rôles et responsabilités principaux des gouvernements autochtones pour la promotion de l’adaptation au changement climatique dans le Nord?» Faire appliquer correctement les ententes sur les revendications territoriales Découvrir ce que tout cela signifie Sensibiliser leurs commettants à la menace nouvelle et croissante du changement climatique Collaborer au renforcement des capacités d’adaptation au changement climatique Presser les gouvernements territorial et fédéral d’établir des partenariats Fonder les décisions sur les connaissances scientifiques et traditionnelles Mettre en oeuvre les plans d’adaptation communautaires
Dans leurs réponses à la question « Quels devraient être les rôles et responsabilités principaux des administrations municipales pour la promotion de l’adaptation au changement climatique dans le Nord? », les répondants ont souligné certaines lacunes sur le plan des capacités au lieu de donner des réponses concrètes à la question comme dans les trois cas précédents. Voici les principaux besoins et lacunes que les répondants ont reliés à l’état de préparation des collectivités et au soutien technique : Les collectivités ne sont pas prêtes à s’adapter Les collectivités ont déjà du mal à s’adapter au changement. Les collectivités ont besoin de soutien technique pour que tout le reste soit possible (p. ex. : pour la planification énergétique, pour la planification communautaire intégrée et pour l’estimation de la vulnérabilité).
Quelques réponses à la question : « Comment les gouvernements du Nord peuvent-ils se concerter pour faciliter l’adaptation au changement climatique? » En établissant des partenariats fructueux; le Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord est cité comme exemple de modèle de partenariat fructueux. En présentant les problèmes du Nord aux forums nationaux et aux réunions ministérielles fédérales-provinciales-territoriales (réunions des ministres de l’Environnement, de l’Énergie, des Ressources). En reconnaissant qu’il n’y a pas de « recette miracle » pour l’adaptation et que par conséquent, il faut travailler en concertation. Les gouvernements peuvent travailler en concertation, mais rien ne remplace le leadership fédéral

Il est particulièrement pertinent de considérer le rôle du gouvernement fédéral dans l’adaptation au changement climatique dans le Nord du Canada. En vertu du mandat d’Affaires indiennes et du Nord Canada, le gouvernement fédéral « intervient directement dans le développement politique et économique des territoires. Il assume également d’importantes responsabilités liées à la gestion des ressources, des terres et de l’environnement[55] ». Les obligations internationales du gouvernement fédéral ont également une importance primordiale, car le changement climatique a de vastes ramifications dans les régions circumpolaires. Outre les responsabilités de prévoir les conditions météo et l’état de la glace de mer, de réaliser des évaluations scientifiques et de tenir à jour la base de connaissances sur la masse continentale du Canada, ainsi que les responsabilités réglementaires associées au développement de l’exploitation du pétrole et du gaz dans le Nord, le gouvernement fédéral a un rôle vital à jouer dans la planification d’une stratégie intégrée d’adaptation au changement climatique dans le Nord du pays.

4.3 Instruments d’adaptation de l’infrastructure et et initiatives en cours

Les gouvernements disposent d’une gamme de leviers pour la promotion de l’adaptation. Ils peuvent recourir soit à des mesures volontaires telle la déclaration de renseignements, soit à des mesures de contrôle obligatoires, comme les règlements. Ils peuvent aussi tirer parti des marchés, de mesures d’incitation financières, de règles de responsabilisation et de mesures fiscales pour favoriser ou décourager des activités ou des comportements chez les citoyens ou les entreprises. Dans le contexte de ce qu’ils perçoivent comme étant politiquement acceptable, les gouvernements fondent leur choix d’instruments sur des critères tels que l’efficience économique de l’instrument et son efficacité probable pour l’atteinte du but fixé, lequel peut englober plusieurs objectifs. Pour des raisons telles que les contraintes de ressources ou les perceptions quant au manque de prégnance des attitudes, les gouvernements peuvent aussi choisir de ne rien faire.

Il existe plusieurs instruments pertinents pour l’adaptation au changement climatique. L’OCDE en a récemment examiné quelques-uns, en se penchant particulièrement sur les mécanismes d’assurance et du marché, les partenariats public-privé, les montages microfinanciers, la réglementation et les mesures d’encouragement à la recherche-développement (R-D). Les dangers moraux et les externalités négatives sont deux types de problèmes qu’il importe de réduire au minimum. Il y a danger moral lorsqu’un particulier ou une entreprise prend des risques accrus en espérant des secours d’un gouvernement poussé par des pressions politiques. On parle d’externalité négative, par exemple, lorsqu’un ménage décide de renforcer son front de mer, ce qui exacerbe l’érosion du front de mer d’un ménage voisin. Le tableau 14 résume les principaux choix et instruments d’adaptation de l’infrastructure physique, y compris les trois instruments évalués dans le prochain chapitre.

Tableau 14 : Possibilité d’utiliser des instruments de politique reconnus pour promouvoir l’adaptation
Impacts sur le climat	L’option d’adaptation	Instruments potentiels
Dommages causés par les inondations et les tempêtes aux infrastructures côtières par de fortes houles et une érosion côtière accrue	Prévention des pertes par l’entremise de ce qui suit : options structurelles : protection des côtes, notamment enrochement des plages; conception et construction de structures qui peuvent résister aux inondations opérations sur place : approvisionnement des plages, gestion des sédiments options des institutions : planification de l’utilisation des terres, planification d’urgence, définition claire des responsabilités Changement d’emplacement en appliquant des stratégies de recul, de relocalisation	Réglementation : planification de zone, approche tous risques pour la gestion des catastrophes et des urgences Marchés : primes d’assurance particulières Encouragements financiers : partenariats public-privé (PPP) ou financement des mesures de protection des côtes Règles de responsabilité : passer à une responsabilité légale pour internaliser les risques et les coûts d’adaptation des infrastructures côtières
Inondation après des pluies torrentielles et la fonte des neiges Modification du volume, du moment et de la qualité du débit d’eau Pénuries d’eau plus fréquentes et plus longues	Prévention des pertes par l’entremise de ce qui suit : options structurelles/ technologiques : augmenter la capacité des réservoirs, dragage, augmenter l’infrastructure de l’écoulement des eaux options des institutions : ré-attribution de l’eau, gestion du risque pour s’occuper de l’imprévisibilité des pluies options basées sur le marché : permis d’adduction d’eau, prix de l’eau Changement d’activité par L’entremise de la diversification (p. ex. : moins se fier à la production hydroélectrique) et la conservation	Encouragements financiers : ajustements aux modalités des PPP (p. ex. : exigences sur les ressources en eau), subventions pour le déploiement technologique Marchés : prix de l’eau, commerce des permis d’adduction d’eau Information ou leadership par l’exemple : campagnes de sensibilisation et programmes de gestion de la demande; systèmes d’avertissement précoce
Performance réduite des infrastructures en raison des changements aux conditions climatiques moyennes et des extrêmes Demande réduite de chauffage individuel et demande accrue de climatisation en raison de températures plus chaudes	Prévention des pertes par : L’entremise d’options structurelles: concevoir et construire des immeubles d’habitation et d’autres infrastructures adaptés au nouveau climat Choix de mesures : modification des exigences d’entretien; examen des normes de sécurité et d’efficacité énergétique Partage des pertes par l’entremise options basées sur le marché : assurance Changement d’emplacement en appliquant des décisions de planification de zone et de choix d’un site Augmentation de la compréhension par l’entremise de la surveillance des impacts/réactions	Réglementation : codes et normes de construction, lignes directrices et meilleures pratiques, ajustements au processus d’approbation des projets (p. ex. : processus d’évaluation des impacts environnementaux) Marchés : primes d’assurance en fonction de l’adaptation; régimes d’assurance Encouragements financiers : ajustements aux modalités des PPP, encouragement en R et D ciblant des technologies innovatrices d’adaptation Information ou leadership par l’exemple : protocoles de surveillance, pilotes de démonstration technologique, formation et perfectionnement des compétences des intervenants en infrastructures
Fréquence et gravité accrue des conditions météorologiques et des dommages connexes aux infrastructures Perturbation de l’activité économique et effets indirects sur la santé (p. ex. : détérioration des aliments, contamination de l’eau )	Partage des pertes par l’entremise d’options de répartition des risques au-delà de l’industrie de l’assurance Prévention des pertes par l’entremise de ce qui suit : options des institutions et administrations : systèmes de pré-alerte, meilleure gestion des désastres/urgences options structurelles : barrières contre l’inondation, infrastructures à l’épreuve des inondations, protection contre la foudre, installation d’extincteurs automatiques à l’intérieur Changement d’emplacement en appliquant des décisions de planification de zone et de choix d’un site	Réglementation : codes et normes de construction, planification de zone, ajustements au processus d’approbation des projets (p. ex. : processus d’évaluation des impacts environnementaux), ajustements des permis (p. ex. : obtenir un permis en fonction de l’adaptation) Marchés : primes d’assurance en fonction de l’adaptation; régimes d’assurance Encouragements financiers : mobiliser les finances privées ou les PPP pour les structures de protection
Source : Adapté de l’OCDE (2008), comprend l’information recueillie pendant la consultation des intervenants du programme de la TRNEE.

Les parties prenantes du Nord s’inquiètent de plus en plus des effets manifestes et éventuels du changement climatique. Depuis le lancement du programme de la TRNEE en 2006, le profil de l’adaptation nordique et les investissements connexes ont augmenté. L’adaptation au changement climatique est un thème de Vision nordique, un document conjoint des trois territoires qui décrit des activités de consolidation et des perspectives de collaboration pour la promotion de l’adaptation. Les plans ou stratégies des territoires en matière de changement climatique comprennent des objectifs d’adaptation et des initiatives visant principalement la compréhension des effets attendus, la vulnérabilité des collectivités et des secteurs et les réponses d’adaptation viables. Par une approche concertée, certaines collectivités du Nord commencent à élaborer et à mettre en oeuvre des stratégies d’adaptation. Le gouvernement du Canada a mis sur pied deux programmes d’adaptation qui ciblent particulièrement le Nord canadien et qui sont administrés par Affaires indiennes et du Nord Canada et par Santé Canada. L’encadré 6 présente diverses initiatives d’adaptation mises sur pied par les gouvernements, les collectivités et l’industrie dans le Nord canadien et pertinentes pour cette région du pays.

ENCADRÉ 6: Les gouvernements, collectivités et industries du Canada prennent déjà des mesures d’adaptation des infrastructures

INITIATIVES DE RENFORCEMENT DE LA CAPACITÉ D’ADAPTATION

Les programmes de financement fédéraux, la législation des territoires et les dispositions des accords sur l’autonomie gouvernementale autochtone obligent les promoteurs de grands projets d’infrastructure à étudier et divulguer les effets environnementaux et sociaux prévus du projet. Plus particulièrement, les nouveaux projets d’infrastructure tels les opérations minières ou les grands pipelines de pétrole et de gaz doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale. Les processus et les exigences réglementaires varient selon les administrations. Les processus fédéraux, par exemple, obligent le promoteur à prendre en considération les effets du changement climatique sur le projet; on peut obtenir la marche à suivre auprès de l’Agence canadienne d’évaluation environnementale. D’après des parties prenantes du secteur privé, les lacunes sur le plan de l’information, notamment quant aux projections de l’évolution du climat et d’autres conditions environnementales, rendent problématique la conformité à cette exigence de la loi. Les conseils territoriaux s’interrogent aussi sur la façon d’aborder l’adaptation. Ainsi, l’Office d’évaluation environnementale et socio-économique du Yukon alloue déjà de nombreuses ressources financières et humaines à la question.

La Vision nordique des trois gouvernements territoriaux décrit des activités d’adaptation prioritaires en matière d’infrastructure, dont l’évaluation de la vulnérabilité des infrastructures communautaires et l’étude des moyens d’ajuster les pratiques techniques ainsi que les codes et les normes afin d’y incorporer les effets du changement climatique.

Deux des quatre objectifs du plan du Yukon sur les changements climatiques de 2009 portent sur l’adaptation au changement climatique, notamment par des activités centrées sur l’infrastructure.

Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest entreprend une série d’activités pour améliorer la résilience des immeubles face à des conditions climatiques changeantes. Par exemple, le ministère des Travaux publics intègre les répercussions de la surcharge de neige sur la conception des immeubles et diffuse cette information sous forme de brochure. Ce ministère travaille également, de concert avec le Comité sur la vulnérabilité de l’ingénierie des infrastructures publiques d’Ingénieurs Canada, à la mise au point de lignes directrices sur l’utilisation des thermosiphons.

Le ministère de l’Environnement du Nunavut, Ressources naturelles Canada et l’Institut canadien des urbanistes collaborent avec les collectivités à la détermination des vulnérabilités au changement climatique, réalisent des évaluations scientifiques et élaborent des stratégies d’adaptation. Jusqu’ici, une dizaine de collectivités se sont engagées dans ce processus, notamment celles de Clyde River, Hall Beach et Iqaluit.

Les trois gouvernements territoriaux, le Manitoba, le Québec et le gouvernement fédéral financent la mise au point d’un guide des pratiques exemplaires pour la construction, l’entretien et la remise en état de l’infrastructure de transport dans les régions à pergélisol.

Affaires indiennes et du Nord Canada administre un programme d’adaptation nordique à hauteur de 14 M$. Entre autres, ce programme finance et soutient les évaluations du risque et de la vulnérabilité des collectivités et la mise en place d’outils d’aide aux décisions sur l’adaptation.

Santé Canada administre un programme de 7 M$ sur l’adaptation au changement climatique et la santé dans les collectivités nordiques et inuites. Les activités du programme comprennent l’appui à la recherche communautaire ayant trait aux effets du changement climatique sur la santé et aux réponses d’adaptation viables, de même que la production et la diffusion des résultats de recherche dans des formats respectueux des cultures.

L’Association canadienne de normalisation élabore, à l’intention des gestionnaires de l’infrastructure des collectivités du Nord, des lignes directrices nationales centrées sur le pergélisol et le changement climatique.

MISE EN ŒUVRE DES MESURES D’ADAPTATION

L’évolution des tendances du pergélisol et l’instabilité du sol qui en résulte ont suscité le recours à des matériaux de construction novateurs propres à supporter les structures.

En réaction à l’érosion du sol associée à la fonte du pergélisol, des collectivités renforcent leur rivage et déplacent des immeubles vers l’intérieur des terres.

Plusieurs grands projets d’infrastructure ont adopté des mesures qui tiennent compte du réchauffement du pergélisol et qui réduisent au minimum le tassement du sol, notamment l’installation de thermosiphons.

En même temps, le développement et le renouveau des infrastructures émergent en tant que priorité stratégique, ce qui constitue une occasion formidable d’instaurer des mesures d’adaptation au changement climatique au fil des investissements et de la planification de l’infrastructure. Depuis quelques années, les déclarations et les investissements des gouvernements fédéral et territoriaux mettent en lien l’infrastructure et la promotion d’objectifs stratégiques régionaux et nationaux, et les tendances dont il a déjà été question dans le présent rapport indiquent la possibilité d’une phase d’expansion de l’aménagement en infrastructure dans la région[56]. L’aménagement et le renouvellement de l’infrastructure présentent des occasions d’ajustement des processus qui guident le financement, la conception, la construction et la gestion du cycle de vie de l’infrastructure en fonction de l’évolution du climat. Une telle initiative constituerait un exemple parfait d’intégration active de l’adaptation.

Pourtant, il semble que les gouvernements n’arrivent pas à tirer pleinement parti de cette occasion. Les ententes-cadres sur l’infrastructure de 2008 entre le gouvernement du Canada et les gouvernements du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut obligent les territoires à élaborer une vision et une démarche à long terme en matière de gestion de l’infrastructure publique. Entre autres dispositions, ces plans d’infrastructure doivent comprendre une description de l’état actuel des infrastructures et une énumération des problèmes, des enjeux et des pressions possibles sur une période de 10 à 15 ans. Toutefois, rien n’oblige les auteurs d’un plan à déterminer les effets du changement climatique ou à proposer des mesures d’adaptation. Au lieu d’une démarche stratégique et coordonnée en matière d’adaptation de l’infrastructure, l’intégration des considérations relatives au changement climatique en tant que facteur de risque pour la gestion de l’infrastructure se fera vraisemblablement à la discrétion des nombreux décisionnaires mis en cause, en fonction de leurs capacités, de leurs besoins et de leurs intérêts.

Rares sont les faits probants de nature économique qui justifient la rationalisation des investissements en adaptation proactive, mais ce domaine intéresse de plus en plus les intervenants du Nord canadien et d’ailleurs. Contrairement à l’atténuation du changement climatique qui fait l’objet d’analyses stratégiques économiques et quantitatives depuis plus de vingt ans, ce n’est que depuis quelques années que l’on cherche à mieux comprendre l’ampleur éventuelle des mesures d’adaptation requises et à prioriser les investissements en fonction de leur efficacité économique.

Le coût est un facteur des progrès accomplis à ce jour dans l’adaptation de l’infrastructure au changement climatique. Diverses études de l’infrastructure qui sont pertinentes au Nord canadien laissent supposer que l’adaptation coûtera probablement très cher. En même temps, ces études soulignent les avantages à long terme d’une adaptation proactive, soit la réduction des coûts des dommages occasionnés par l’évolution du climat:

• Une étude de Larsen et al. (2007) sur les coûts économiques des effets prévisibles du changement climatique sur l’infrastructure publique de l’Alaska illustre l’ampleur des coûts sectoriels prévus dans cette région. À partir d’hypothèses prudentes sur les effets et les coûts, les auteurs estiment que l’évolution du climat accroîtrait de 10 à 20 pour 100 le budget d’exploitation de l’infrastructure, actuellement établi à 56 G$ d’ici 2080. En intégrant l’adaptation au changement climatique à la planification de l’infrastructure, on pourrait abaisser les coûts de 13 pour 100 d’ici 2030 et de près de 45 pour 100 d’ici 2080. Les types d’infrastructure qui devraient subir les répercussions les plus coûteuses sont les routes et les pistes d’aéroport, qui représentent environ la moitié des coûts.
• À Ressources naturelles Canada, Zhou et al. (2007) ont mené une étude sur les immeubles résidentiels et commerciaux des Territoires du Nord-Ouest. Ils ont estimé les économies potentielles associées à l’adoption en temps utile de mesures d’adaptation des fondations des immeubles, compte tenu d’un éventail de projections des conditions du pergélisol. Leurs résultats indiquent qu’à la lumière de la dégradation possible du pergélisol d’ici 2069, l’adaptation proactive se traduirait par des économies pouvant atteindre 70 pour 100 comparativement aux scénarios sans adaptation. Les auteurs ont également constaté qu’il en coûterait environ 230 M$ pour adapter tous les immeubles vulnérables des Territoires du Nord-Ouest. Ces estimations sont probablement modérées, car à elle seule, la collectivité d’Inuvik fait face à des coûts d’environ 140 M$ pour la réparation des immeubles touchés par la dégradation du pergélisol [57].

Les évaluations scientifiques concluent qu’un certain degré de changement climatique est probablement inévitable en raison de l’accumulation des émissions atmosphériques de GES associées aux activités humaines actuelles et futures, ce qui fait de l’adaptation une réponse critique pour les prochaines décennies. Cependant, il y a peut-être des limites à la capacité ou à la volonté des gouvernements de mettre en oeuvre des mesures d’adaptation, soit qu’elles deviendront trop coûteuses (p. ex. : la relocalisation de plusieurs établissements), soit qu’elles dépasseront la capacité humaine (p. ex. : si la rareté des ressources mène à la confrontation plutôt qu’à la collaboration). Les efforts mondiaux de stabilisation des émissions de GES peuvent réduire la nécessité des mesures d’adaptation à long terme, ce qui revêt une importance particulière pour l’atténuation des effets et l’amélioration de la résilience des actifs à longue durée de vie et des services qu’ils procurent à la société.

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Notes

52 Projet de recherche sur les politiques (2009). Prioriser les risques et l’adaptation liés aux changements climatiques, http://www.policyresearch.gc.ca/page.asp?pagenm=2009-0007_03&langcd=F, consulté le 2 juillet 2009.

53 Ressources naturelles Canada administre le programme Initiatives de collaboration pour l’adaptation régionale. Les détails du programme figurent à la page http://adaptation.rncan.gc.ca/collab/index_f.php.

54 Cette section s’inspire principalement de Northern Canada Consulting (2007), un rapport commandé par la TRNEE.

55 Pour plus de détails sur le mandat, les rôles et les responsabilités d’Affaires indiennes et du Nord Canada,
voir http://www.ainc-inac.gc.ca/ai/arp/mrr-fra.asp, consulté le 2 juillet 2009.

56 On trouvera à l’annexe 7.4 la liste des moteurs et engagements stratégiques du gouvernement fédéral liés à l’infrastructure du Nord depuis 2006. Ces engagements mobiliseraient des investissements fédéraux d’une valeur totale d’environ 1,4 G$ dans l’aménagement de l’infrastructure dans les territoires du Nord canadien d’ici sept ans. L’expansion des réseaux d’infrastructure dans le Nord est également une priorité de la Vision nordique des trois gouvernements territoriaux.

57 Angus et Mitchell (2009). Sénat du Canada, Comité permanent de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles.